指导一元与主导多样——两种历史类型宪法在意识形态方面的价值差异。
它体现在监察制度设计的如下两个问题之中： 第一，监察制度如何体现形式法治原则？反腐败工作以效率和成果作为评价标准，即快速查清案件事实，[17]但它要有法律依据并经过法定程序。这说明在以加强党的全面领导为目标的背景之下，政治体制改革过程中宪法的作用是收缩的。
[18]留置措施是否受到刑事诉讼法控制，或者说国家监察立法如何协调与刑事诉讼法的关系，具有决定性影响。[33]参见张湛彬：《八十年代的中国政治体制改革》，《党史研究与教学》2000年第2期，第8-13页。中国特色社会主义民主政治发展方案当然要求政治体制改革的逻辑方式符合现代化的标准。[6]陈慈阳：《宪法学》，元照出版公司2005年版，第141-142页。这一重大政治事务当然是宪法保留的内容。
那么，宪法究竟是如何发挥其控制力的？本文尝试提出一个社会主义国家推进政治体制改革的新分析框架，那就是针对改革的结构性控制。[41]发现宪法结构性控制的意义，目的是理解我们这样一个社会主义国家推进政治体制改革的宪法规律。不管是国家治理创新，还是以国家治理为研究对象的行政法学创新，都不意味着同传统划开界限，而是应当批判性地继承传统，并进行创新。
二是行政决策法治化的途径。因为很多改革和制度创新措施（如确定相对集中执法权的范围和度、规定作为行政处罚适用听证情形之一的较大数额罚款的较大数额的额度等）在一定时期内不具备制定硬法的条件，但又不能朝令夕改，反复无常，因此行政机关应逐步将之形成不能任意改变的惯例，使行政相对人对之有合理的预期。在传统行政管理（administration or regulation）的语境下，行政主体通常仅指行政机关，而不包括法律法规规章授权的组织或其他社会公权力主体。这是必须引起我们特别重视的。
在省市县对职能相近的党政机关探索合并或合署办公。对于行政救济的研究来说，传统行政法学只研究行政复议、行政裁决、行政诉讼等正式救济机制，现代行政法学则必须同时研究信访、调解、协商、协调、意见沟通、谈判等各种非正式救济机制。
[6]第二代行政法学教科书《行政法学》亦这样表述因行政行为形成的行政法律关系的特征：行政机关是以国家的名义参与法律关系并以国家强制力保证其职权的行使。例如，对于行政行为的研究，传统研究一般是从行政行为的一般原理和行政行为的具体制度两个层面展开。（三）静态研究向动态研究转换：行政法学研究方法重构 对于行政法规范、制度和法律关系的研究，传统行政法学往往是平面的、静态的。[9] 在现代，上述传统民主法治模式首先受到了公民直接参与民主和协商民主理论和实践的挑战。
[30]关于新时代行政法学研究方法的创新，可参见马怀德、王玎：《行政法学的新使命——2016年行政法学研究述评》，载《北京行政学院学报》2017年第3期。在研究法律如何对行政相对人合法权益进行维护和救济，切实保障公民的权利和自由时，同时重视研究如何设计对行政相对人的引导和自律、他律机制，促使行政相对人正确行使权利，不滥用法律赋予的权利和自由。党内法规是全面从严治党的重要保障。西方学者将这种传统民主法治模式称为传送带模式（Transmission belt）。
前引[1]，王珉灿主编书，第1页。（一）管理向治理转换：行政法学体系重构 20世纪，国内外行政法学者通常将行政法定义为关于行政的法（如日本行政法学者南博方）、调整行政机关的法（如美国行政法学者施瓦茨）、有关行政管理的法规总和（如我国行政法学者张尚鷟），以调整行政管理的法规范逻辑结构架构行政法学的体系，将行政法学分为行政组织法、行政行为法和行政救济法三大板块。
从过多依赖行政强制到越来越多运用行政指导的转变。在行政管理的目的与功能上，正在发生由管制到公共服务的转变。
公法法人还包括各种非营利法人，如职业工会、各种协会、各种基金会。参与民主虽然并非取代代表民主，协商民主也并非取代票决民主，但它们在现代国家治理过程中，实际上具有越来越重要的地位，并发挥越来越重要的作用。[25]参见〔日〕南博方：《行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第1页。[15] （三）总结国家治理创新经验以不断创新和发展中国行政法学 党的十八大和十九大以后，我国国家治理创新全面展开。[29]关于平衡论的研究方法，可参见罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。大数据 在全面推进我国国家治理创新，实现我国国家治理体系和治理能力现代化的进程中，中国行政法学面临诸多新的挑战，其体系、内容和研究范式发生了重大变化。
[30] 我国行政法学范式转换目前正处在进一步推进的过程中，行政法学研究领域出现了全新的氛围，研究者们问题意识更浓厚，研究视野更广阔，研究成果更具宏观性、全局性和实用性，从而将对我国公共治理和行政法治实践更具指导价值。行政法学是研究作为国家治理最主要领域的政府治理法治化的学科。
[16]参见2015年十二届全国人大三次会议通过的《立法法》及《关于立法法修正案的说明》。第三代行政法学教科书《行政法与行政诉讼法》这样阐述行政机关与行政主体的关系：行政机关是行政主体的一种而非全部。
如《德国行政法》指出：行政机关是作为与司法机关相对应的，在行政中作出政府行为，即行政行为的机构。从单纯行政命令到越来越多运用行政契约的转变。
（一）党内法规与行政法治关系的研究 在我国，党内法规与行政法治有着极为密切的联系。我们的学术研究如果不能与时俱进，我们的学科将丧失发展的机会并失去生命力。正是参与民主和协商民主，促使行政法治由单纯的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的形式法治，向良法善治的实质法治转变。2.行政执法领域 行政法学总结和探讨新时代行政执法体制改革（根据事权和职能，减少层次，重心下移，合理配置执法力量）、完善行政执法程序（明确操作流程，规范裁量基准，建立执法全过程记录制度和重大行政执法决定法制审核制度等）、创新行政执法方式（推广行政指导、说服教育、劝导示范，建立统一执法信息平台和网上执法办案及信息查询系统，推行执法公示制度等）的经验，[17]提出了严格执法、规范执法、公正执法和文明执法的理论。
当然，行政法中的软法渊源并不限于上述种类，国家在改革、发展过程中也不断创新和发展着新的软法类型，如近年来京津冀地区和其他许多地区为开展区域协作而签订的各种协议、联合制定的各种规则。重构行政法学的体系、内容和研究方法的范式，是当下中国行政法学学者的历史使命。
实现国家治理现代化、法治化的关键在于建设法治政府和法治国家。法制调整行政主体与行政相对人关系的方式主要不是协商、参与、互动，而是赋予行政主体单方执法权力，行政相对人只有服从的义务而无陈述、申辩和抵制的权利，权力优于权利。
例如，十八届三中全会提出的简政放权、深化行政审批制度改革完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化等。[13]党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一节全面深化改革的重大意义和指导思想、第九节推进法治中国建设。
这一传统定义不仅不能反映现代法的多样性，而且也不能完全适用于所有传统的法，如国际法就不是国家制定或认可，由国家强制力保证实施的，民间习惯法更不是国家制定或认可，由国家强制力保证实施的。相较于传统行政法，现代行政法的内核已经、正在并且还将继续发生变化：管理日益向治理转换，行政管理日益向公共治理转换。中国行政法学的中国特色，并不意味着要摒弃国外行政法学的一切理念、知识、原理、原则，而只是要摒弃国外特别是西方国家行政法学中与我国法治政府建设不相适应的部分。二、中国行政法学的体系和内容需不断适应国家治理创新 （一）旧行政管理法制模式的特点 传统行政法学的体系和内容奠基于旧行政管理法制模式。
……行政机关还可在一定情况下授权另一行政机关行使其权力，但不能授权给一个不是行政机关的机构。参见姜明安等：《行政程序法典化研究》，法律出版社2016年版。
法律赋予行政管理的手段主要不是规范、说服、指导，而是命令、强制、制裁，强制重于指导。毫无疑问，新的中国特色行政法学，应当以我国国家治理创新中出现的新问题为研究重点，总结我国行政法治实践的新经验。
新时代中国行政法学必须将之纳入研究范畴，不断增强行政法学的活力和生命力。[12]关于行政管理法制模式的转型，可参见姜明安：《全球化时代的新行政法》，载《法学杂志》2009年第10期。
